1. Diez notas sobre el DECRETO 9/2012, de 31 de enero, del Gobierno Vasco

Se ha publicado, por fin, el Decreto 9/2012 del Gobierno Vasco, de 31 de enero, sobre aplicación de medidas de reducción de gasto público en desarrollo de la Ley 6/2011, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2012.

1. De entrada llama la atención la tardanza, no explicada en la norma, desde la adopción de las reglas restrictivas y su publicación. Aparentemente las restricciones se discutieron y aprobaron en el Consejo del 10 de enero mediante el acuerdo que se recoge en el anexo de esta norma, pero el Decreto se presentó y aprobó en el posterior del día 31 del mismo mes. Tal vez, el retraso se debiera a la voluntad de publicar previamente el Decreto 4/2012, de 17 de enero (por el que se aprueba el Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal de la Ertzaintza para los años 2011, 2012 y 2013) que regula entre otras cosas las materias recogidas en el Decreto 9/2012 para ese ámbito profesional. Al ser una norma de igual rango si fuera posterior difícilmente podría ser modificada por el Decreto 9/2012.Es cierto que el art. 19.11 de la Ley 6/2011 recoge estas mismas medidas y que el Decreto 4/2012 también incluye en la disposición adicional la suspensión para el 2012 las primas por jubilación contenidas en el art.11 del Decreto, pero la regulación sobre el complemento salarial en IT del art 43.3 del Decreto 4/2012 (complemento salarial del 100% de las retribuciones  en las bajas derivadas tanto de enfermedad como de accidente, durante un máximo de 18 meses)  entra en contradicción con lo regulado en el acuerdo anexo al Decreto 9/2012, que de alguna manera lo desregula.

2. En cuanto a la forma es de resaltar que las medidas de reducción y la regulación de los complementos salariales se contienen en un acuerdo anexo al decreto y no en la propia norma. La propia norma explica que el acuerdo se discutió y aprobó previamente y, quizás, de ahí su inserción autónoma. Tal vez, la naturaleza transitoria y ejecutiva  de la mayor parte de las medidas pudiera explicarlo.

El decreto es breve. Consta de una mínima exposición, un único artículo y el anexo. El artículo peca de impreciso, pues si bien en primer párrafo se limita las aprobar las reglas de las medidas reductoras del gasto de acuerdo con el art.19.11 de la Ley 6/2011, en el segundo se afirma sin matices que  “quedan modificados los acuerdos reguladores o convenios colectivos de condiciones de trabajo del personal empleado al servicio de la Administración” Pública de la Comunidad Autónoma, echándose en falta alguna precisión (como en lo que afecta a las medidas reguladas en el anexo, por ejemplo).

3. Desde el punto de vista normativo estamos ante una norma de desarrollo, por lo que si se tratase de una reiteración o concreción de lo recogido en art 19.11 o en la disposición adicional 10ª de la ley 6/2011, se podría argumentar que el rango normativo es el de la norma remitente, Ley 6/2011. Sin embargo, con respecto a la regulación del complemento salarial en situaciones de baja, estamos ante una desregulación que implica derogación aunque sea temporal. Las inconcreciones temporales de esta medida, que estaban ya en el art. 19.11 de la Ley 6/2011, plantean alguna problema de indeterminación de la eficacia de esa regulación y de la suspensión de lo regulado al respecto con anterioridad, extremos que sopesamos más adelante.

4. El ámbito de aplicación se concreta, tal y como se desprende del artículo único del decreto, en el personal empleado al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma, sus Organismos Autónomos y Entes Públicos de Derecho Privado, así como de las Sociedades Públicas y Fundaciones del Sector Público dependientes de aquélla, y de los Consorcios del Sector Público. De manera más precisa el texto del acuerdo anexo expone reiteradamente que las medidas son de aplicación al personal al servicio del sector público de la Comunidad Autónoma de Euskadi definido en el artículo 7 del Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco. No afecta, por tanto,  a las relaciones laborales que indirectamente sean influidas por la Ley de Presupuestos, como ya precisó para anteriores congelaciones la STSJ del País Vasco de 11 de enero de 2011 que entendió que el salario de los profesores de los colegios concertados no estaba afectado por la congelación salarial impuesta por el RD Ley de 8/2010.
La fecha de efectos se retrotrae al 1 de enero, si bien expresamente se excepciona el supuesto de los complementos de IT, respecto a los cuales se especifica que la fecha de efectividad comienza al dia siguiente de su publicación, siempre que la baja se haya iniciado con posterioridad al 1 de enero de 2012. Esta diferencia se explica tanto por el hecho de que la regulación de los complementos salariales de IT se efectúa en el decreto, mientras que las otras medidas están ya especificadas en la Ley 6/2011. Además, los complementos sobre bajas con anterioridad a la fecha de publicación del decreto ya se han generado y consolidado (e incluso es posible que se hayan incluso cobrado), por lo que no sería admisible la modificación de derechos ya consolidados.

5. ¿Qué contiene esta norma?

Se presentan por el propio Decreto como medidas de reducción de gasto público en desarrollo de la Ley de Presupuestos del año 2012 (Ley 6/2011, de 23 de diciembre) que afectan a las condiciones de trabajo pactadas y que conllevan la suspensión de lo regulado en esa materias en los convenios colectivos y Acuerdos reguladores (o de otras normas) donde la administración Pública de la Comunidad de Euskadi es el empleador.

Se trata de medidas complementarias, según las llama el propio Decreto,  a las medidas de reducción salarial encaminadas a la disminución del gasto público. Todas ellas estaban mencionadas ya en el apartado 11 del art 19 de la Ley 6/2011 de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi y la disposición adicional  de la misma ley (prorroga del servicio activo más allá de los 65 años).

Por cierto que el Decreto presenta estas reducciones como la consolidación para el 2012 de la reducción salarial aprobada por la Ley 5/2010, caracterización discutible o ¿se trata de un traición del subconsciente del legislador? Consolidar remite a  fijación y firmeza; expresamente según el DRAE consolidar se refiere a la conversión de un crédito o la deuda provisional en definitiva y estable. ¿Realmente estamos ante conversión en definitiva de esta congelación salarial? ¿Quiere decir el legislador que esta minoración se ha convertido en algo fijo y estable? Esperemos que no; es a nuestro juicio, más humildemente, una mera reiteración o  insistencia en esa medida restrictiva.

Aunque son 5 medidas, a nuestro juicio es necesario analizar por un lado las cuatro primeras y, de forma específica, la quinta, pues esta presenta rasgos que la singualrizan del resto.

6. Las cuatro primeras medidas de reducción del gasto público

Analizando al detalle, las cuatro primeras  medidas se concretan en la suspensión o inaplicación de lo regulado en los Convenios Colectivos o Acuerdos reguladores (o en otras normas como en el artículo 38 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, regulador de la prórroga en el servicio activo de los funcionarios que cumplieren los 65 años de edad) en lo relativo a:

•  Primas de jubilación voluntaria.
•  Formalización de contratos de relevo.
•  Permisos horarios en razón de la edad.
• Prórroga en el servicio activo.

Cómo se puede comprobar todas ellas inciden en la relación entre la edad y las condiciones de empleo o de trabajo. Se puede percibir que, más allá del estímulo en la restricción del gasto, fluyen en estas restricciones otros motivos distintos.

La disminución del gasto es directa en algunos  de los supuestos, caso de las primas por jubilación voluntaria, pero en otros supuestos es más indirecta, por ejemplo en la supresión de las obligaciones de efectuar contratos de relevo por jubilación parcial de un trabajador. Por eso, se admite la excepción si se produce mejora efectiva en la prestación del servicio. Es de advertir que el art 19.11 de la Ley 6/2011 somete esta excepción a la condición de que a resultas de la contratación se produja una disminución de en el gasto del capítulo I (referente al gasto de personal), extremo no recogido en el decreto.

En los otros dos supuestos, reducción de la jornada por edad y continuar en el servicio activo más allá de la edad de jubilación (65 años) se busca suprimir el incremento en el coste laboral en estas situaciones; La prórroga del servicio  activo supone el mantenimiento de empleos con mayor salario (por antigüedad, por ejemplo), en la reducción de jornada sin reducción de salario también es obvio el incremento del coste para el empleador. Es de señalar que la suspensión de la posibilidad de prorrogar la  actividad más allá de los 65 años se prevé dos excepciones, una para el supuesto del trabajador que, tras llevar más de 12 años de servicios efectivos en la administración al cumplir los 65 años, careciese del periodo mínimo para la jubilación. Además, en esta medida, de manera similar a lo señalado en los contratos de relevo, se admite la prórroga de la actividad por el tiempo imprescindible de determinados profesionales fundamentada en la mejor prestación del servicio.

Son las cuatro, en principio, medidas coyunturales para aliviar  el déficit y disminuir el gasto público. Subrayamos esa vocación transitoria, vinculada a la condición de norma de desarrollo de la Ley de presupuesto, norma de carácter expresamente coyuntural. De ahí la reiteración en los puntos 1 a 4 del Acuerdo de la referencia a la suspensión de la aplicación para el ejercicio 2012 del aspecto concreto que se trate. 

7. La quinta medida (regulación de los complementos de IT)

Sin embargo, la quinta medida posee un sesgo diferente, carece de referencia temporal y no está vinculada a la edad. Dicho de otro modo, además de esa función de reducción del gasto público, existe otra función de reconstrucción a la baja de las relaciones laborales. No se trata, como en las otras medidas, de una suspensión o inaplicación temporal, aunque así se presentase en el último párrafo del art.19.11 de la Ley 6/2011 del Gobierno Vasco, sino de una regulación alternativa. La ausencia de referencias temporales, la falta de límites que enmarquen la transitoriedad, transforma la suspensión de los complementos en algo indefinido y perenne. Aunque tal vez, se deba sostener que que regulación de las mejoras voluntarias contenida en el Decreto 9/2012  y la inaplicación de las clausulas y reglas de otras normas  que conlleva tienen un marco temporal limitado dada la naturaleza necesariamente temporal de la Ley de presupuestos de la que trae causa. De hecho, la regla 5.3 del Acuerdo, al limitar los efectos a las bajas iniciadas tras el 1 de enero de 2012, refuerza esta conexión con la anualidad.

Es una variación unilateral de lo pactado en los Convenios y Acuerdos reguladores cuya justificación tiene otros asideros distintos a la crisis; como una forma de desincentivar el absentismo la presentó la portavoz del Gobierno y si bien el Decreto silencia esa justificación, aletea en ella.

La nueva regulación mantiene el complemento del cien por cien del salario desde el primer día si se produce hospitalización o intervención quirúrgica, independientemente del origen profesional o no de la baja. Respecto de la regulación de las situaciones derivadas de riesgo por embarazo y de riesgo durante la lactancia natural también se mantiene el complemento del 100 por 100 de la retribución. Tampoco incide en  los complementos derivados de los permisos por parto, adopción, acogimiento o paternidad para los que remite expresamente a la dispuesto en los diversos acuerdos y convenios, ni alude en ningún momento a los complementos salariales derivados de contingencias profesionales para los que, dado el silencio de este Decreto, se mantiene la regulación contenida en las diversas normas o convenios.

El acuerdo contenido en el Decreto 9/2012 se centra exclusivamente en la regulación del complemento salarial en las situaciones de IT derivadas  de enfermedad común o accidente no laboral. Es de subrayar que el párrafo 11 del art. 19 de la Ley 6/2011 limita la intervención a  las situaciones derivadas de incapacidad temporal por enfermedad común, sin mencionar los accidentes no laborales).

 Las reglas contenidas marcan la diferencia en la duración y en la reiteración de las bajas; el complemento hasta el 100% de las retribuciones se abonará a partir del día 45, entre el día 21 y el 45 el complemento llega el 85% de las retribuciones, disminuye hasta  el alcanzar 75% de las retribuciones entre el día 4 y el día 20 de baja, limitándose al 50% de las retribuciones los tres primeros días de baja. En este lapso de tiempo si se tratase de una segunda baja la garantía sólo alcanzará el 40% del salario y partir de la tercera ausencia por enfermedad o accidente común no existe retribución durante los tres primeros días.

Aquí se evidencia la conexión de esta regulación no con un criterio economicista, sino con una política contraria a un cierto tipo de absentismo laboral, de ahí la disminución o eliminación del complemento salarial en las sucesivas bajas, la limitación de  la regulación a los casos de bajas derivadas de contingencias comunes o, incluso, el mantenimiento de el complemento en caso de hospitalización o intervención quirúrgica.

Es de señalar que esta regulación es más alambicada y compleja que la contenida en  el Decreto-ley 1/2012 “de medidas urgentes para la reducción del déficit en la Comunidad Valenciana”, que se limita a marcar un límite a partir de duración mínima, que fija en 15 días, a partir del cual se abona el complemento salarial hasta el 100% de las retribuciones. Más allá de discrepar también con esa disminución unilateral de las mejoras pactadas por medio de la negociación colectiva, en la regulación valenciana el objetivo de la reducción del gasto es el que se percibe.

8. De todas formas, se nos ocurre  una solución práctica que dejaría sin contenido en gran medida el intento del gobierno vasco de desincentivar las bajas de corta de duración  por enfermedad.

Al establecerse en el art.48.1.j del Estatuto Básico del Empleado Público 6 días por asuntos propios (que se amplían en función de 2 días más a partir del sexto trienio del empleado público) puede sostenerse que el trabajador público podría presentar las bajas como permisos propios con salario garantizado, eludiendo así la ausencia de complemento salarial que plantea esta norma. El trabajador posee un crédito de días para ocuparse de sus asuntos, que no necesita justificar, y que por tanto nada se opone a que esos asuntos sean el cuidado de la propia salud. Se abre así la puerta a la perdida de ineficacia a la regla más agresiva y característica de una cierta concepción de las bajas de corta duración como caprichos o ausencias injustificadas. Esta opción es consecuencia del modo de legislar, aislado y puntual, sin conexión con el resto de materias.

9. En la medida que alteran lo acordado en convenios colectivos y acuerdos reguladores, nos debemos plantear si esa suspensión o modificación lesiona el derecho fundamental a la negociación colectiva. Aun cuando el TC no se ha pronunciado todavía, el parecer de la distinta jurisprudencia al respecto con ocasión del RD Ley 8/2010 ha venido siendo contraria a considerar que hubo lesión de la negociación colectiva, entendiéndose que la Ley de presupuestos puede imponer los límites de gasto que estime oportunos y que la crisis económica supone una circunstancia bastante que justifica la intervención normativa en busca de la reducción del gasto público. Sin embargo, en la medida que se entienda que la regulación de los complementos salariales en IT carece de limitación temporal y que, en cualquier caso, tras ella se perciben otras razones distintas de la mera disminución del gasto público, creemos que la posibilidad de lesión del derecho a la negociación colectiva se acrecienta. La ausencia del carácter coyuntural de la regulación y la búsqueda de otros objetivos diferentes que la mera reducción del gasto convierte a la negociación colectiva (por usar las palabras del propio acuerdo) en un trámite, usurpando esas materias del ámbito de la negociación e imponiéndolas unilateralmente.

10. Sin adentrarnos en la crítica económica y social de las medidas de este Decreto no nos resistimos a plantear un par de ideas al respecto.

Se echa de menos una mínima justificación o cuantificación económica de lo que se pretende con estas medidas. Para valorarlas, se debería tener presente qué impacto tiene esas materias en las cuentas públicas. Posiblemente estemos hablando del chocolate del loro. Da la impresión que estamos ante la maldición del legislador, condenando a actuar e intervenir; los efectos quedan relegados al futuro y la inactividad es lo único que no se perdona.

Por otro lado, estas medidas tienen, a nuestro juicio, una función ejemplarizante, de servir de modelo a la reconstrucción a la baja de las relaciones laborales. El inmenso desempleo parece que, a juicio de nuestros gobernantes y patrones, debe conllevar la disminución de las condiciones de empleo, por aquello del mercado, el exceso de oferta y otras zarandajas que se sacan a pasear cuando interesa.

Además se busca trasladar gran parte del coste de la crisis a los asalariados, disminuyendo sus condiciones de empleo; los funcionarios y los empleados públicos, con su relativa seguridad en el empleo, aparecen como las víctimas propiciatorias en el altar de las crisis, y deben compensar su mayor seguridad con una disminución de sus condiciones. Este discurso falaz que caracteriza los derechos de los empleados públicos como privilegios, en última instancia comulga con la idea neoliberal de limitación de lo público.

Mientras se tenga que hablar de la reforma laboral, 52 modificaciones del estatuto de los trabajadores en 31 años y vamos a por la 53ª, la congelación salarial o de estas medidas no se atiende a las causas que suscitaron la crisis y sus repeticiones. Se consigue subvertir el objeto de reforma, traslado a las relaciones laborales lo que ellas no generaron; es la falta de regulación del mercado financiero (u de otros mercados) el origen de esta situación, pero  de eso mejor no hablar.